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2018.12
张维迎:为什么 国企改革非改不可?
发布者:    浏览次数:8357

/张维迎 著名经济学家

 

目前的 经济增长放缓说明,除非彻 底改革增长模式,中国很 难持续保持经济高增长。其次,国企在 关键行业的垄断已造成广泛的不满。大量研 究都证明国企不如民企有效率。如果民 企不能成长为真正的市场主体,我相信 中国经济会在将来遇到大麻烦。

 

为什么 国企改革非改不可?

若要理 解中国民营企业与国有企业的未来,则我们 首先需要理解中国国企改革和民企崛起的历程。

 

在邓小 平发起改革之前,和其他 社会主义计划经济国家一样,中国的 城市经济被国有部门垄断,几乎完 全不存在民营企业。因此自然地,从计划 经济向市场经济的转变中的一个核心内容,即改革 国企和发展民营经济。

 

接下来的30多年,国企改 革经历了三个阶段:1978-1992年,1992-2003年,2003-2012年。每个阶 段背后的理论和政策工具都不同。

 

在第一阶段,即从1978年直至1992年初,改革派 官员与大多数经济学家都认为,国企可 以通过改善管理、引入竞 争机制提高效率,因此,没有必 要变更国有产权。在这一理论指导下,官方的改革政策是“政企分开”、“放权让利”,也就是 给予企业必要的经营自主权,以让经 理人根据市场供需状况作经营决定,并且允 许企业保留一部分经营利润,以激励 管理层和员工努力工作。

 

应当说,这样的 改革政策取得了一定的积极成效。然而,国企的 整体表现却不尽如人意。到1980年代末期,面对来自非国有企业(主要是乡镇企业)和外资 在华合资企业的激烈竞争,国企不 仅在效率和竞争力上落后前者,大部分 国企离开了政府补贴和银行贷款就无法存活。

 

1990年代初,许多国企过度负债,难以偿 还银行的本金和利息,直接威 胁到银行体系的稳定。对地方政府来说,国企从 曾经的财政主要贡献者变成了严重的财政负担。1992年,工业国 企中亏损国企的亏损额超过了盈利国企的盈利额。

 

1980年代不 尽如人意的国企改革史给我们上了很大一课。到1990年代初,许多政 府官员和经济学家已意识到没有产权结构的根本变革,国企改革很难推进。在邓小平1992年春南 方谈话号召再次回归改革路线后,中共十四大正式将“社会主义市场经济”列为改革目标。改革的指导理论转变,开启了 国企产权改革的新篇章。

 

尽管“保持公 有制的主体地位”仍是官方的原则,多种形 式的民营化和部分民营化受到鼓励,或在“建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科 学的现代企业制度”的庇护下,至少得到默许。许多地 方政府启动了国有企业民营化的步伐。

 

1997年,大部分 县属国企和乡镇企业都已实现了全部或部分民营化。1998年,部分受亚洲金融(3.01, -0.03, -0.99%, 实时行情)危机推动,中央政府发起了“国民经 济的结构性调整”,推出了1000家大型 国企的公司制试点。到2003年,大部分直辖市级、省级,甚至中 央级的企业都通过产权多元化、上市等 措施实现了公司化改制。国企逐 渐开始从竞争性领域撤退。

 

1992年为转 折点的国企改革政策的转变,意味着 在国企改革的第一阶段,国有部门仍在扩张,而在国 企改革的第二阶段,国有部门收缩了。例如,1978-1992年,国有经 济部门的职工人数从6000万增加到8000万;然而,1992年后,这一数字逐年降低到2004年的3000万,仅相当于1978年时的一半。(中国统计年鉴,2005)

 

2003年新一届政府执政,国企改 革进入了第三个阶段。那一年,国有资 产监督管理委员会(下称“国资委[微博])成立,国务院 体改办并入国家发展计划委员会(之后更名为“国家发 展和改革委员会”,简称“发改委”)。自那以后,除了国 有银行及其他金融机构在引入战略投资者后成功上市外,改革失 去了原来的势头。

 

民企的发展

 

中国民 企的发展与国企的改革齐头并进。与早期的官方理论——认为只有公有制企业(包括国家和集体所有)才是社会主义——一致,民企直到1988年后才 真正在法律意义上合法。尽管在实际操作层面,一些地 方政府出于就业压力容许了民企自发的发展,中央政 府却不时地压制民企。

 

民企的 合法化经历了一个漫长的过程,其中包 括几次行政和立法的改革步骤。个体户在1982年获得合法地位。私营企 业经过长时间的争论后,在1988年获得法律地位。即使是在那以后,私营企 业仍然在政治和行政层面受到歧视。1989年政治风波以后,政府发 动了又一轮对民营经济的打压运动。因此自然地,几乎所有在1980年代成 立的非国有企业都注册为“集体企业”(在农村地区则是“乡镇企业”),尽管其 中许多实际上为私人所有并运营。

 

与国企改革一样,1992年同样 是民企发展的转折点。在邓小 平对改革的重新推动下,政府转 变了对私企的反对态度。民企受 到的歧视有所减轻,民企的 发展甚至受到鼓励。越来越 多的新民企建立起来,乡镇企 业逐步摘掉了他们的“红帽子”,变成了 法律意义上的企业理论与中国企业改革私企。通过多 种形式的所有制改造,许多小 型甚至中型国企都转变成了私有企业(包括“股份制企业”)

 

在世纪之交,民企已 成为中国新建企业的主流的所有制形式。例如,2000-2001年,民企的数量增加了15.1%。而在同一时期,各种所 有制形式的企业数量减少了4.1%。高科技 产业和互联网热潮进一步推动了民企的发展,特别是中国于2001年加入世界贸易组织[微博]以后,私企在 总的工业增加值中的比例由2001年的6.1%增长到了2010年的30.5%(中国统计年鉴,2011)

 

随着私有部门的发展,三种主 要的企业家族群渐次浮现:(1)农民出身的企业家,(2)官员出身的企业家,(3)海归及 工程师出身的企业家。这三代 企业家在他们的教育背景、创业产业、企业所有制和治理、融资,特别是 与政府的关系方面都各不相同。然而,三类企 业家却融合成了一股新的增长势力。

 

国企:从后退到扩张

 

2003后,各界寄 望经济改革将得以继续和深化。但真正 发生的却是改革的停滞,甚至是自2005年后在 某些方面的倒退。尽管私 有部门仍在有机生长,国企在 一些关键行业却日渐富有扩张性和进攻性。国资委[微博]的目标 变成了做大做强国企。2003-2010年间,国资委将其管辖下的196家央企重组为120家,让国企 在一些关键行业变得更加强势。

 

在国有垄断行业,如石油天然气、电力,国企把 其垄断的触角延伸到了上下游领域,挤出了民企,或令其生存日益艰难。在产煤大省山西,国企在2009-2010年间强 行兼并了几乎所有民营煤矿企业。这样的 强制性兼并重组也发生在其他行业(如钢铁和民航领域)和其他地区。(北京天则经济研究所,2011)

 

这一现象被称为“国进民退”。“国进民退”背后有多种原因。首先,高层领 导人从整体上而言不再是市场派的改革者,而是正 统的国家主义者。其次,国企在 政治和经济生活中都变成了既得利益者。再次,2005年以后 公共舆论转向青睐国企。最后,2008年和2009年发生 的全球金融危机使得所谓的“中国模式”以强大 的国有经济和政府干预为特色变得越发具有吸引力和合法性。这部分 解释了为何国企在2008年以后 变得更加咄咄逼人和专制。

 

未来的可能前景

 

30多年的 经济改革极大地改变了中国企业的所有制结构。尽管相比国企,民企一直受到歧视,“国进民退”在过去 几年变得引人瞩目,但总的 趋势却是国有领域的收缩和私有领域的扩张。国企在 工业增加值中的比重从1978年的80.7%减少到了2010年的26.6%,而同一 时期私企的份额从几乎是零攀升到了30.5%。在39个行业中,到2010年时国 企退出了其中的20(国企增加值比例不到20%)(LiZhaoxi2012)在国内生产总值(GDP)中,国企如 今大体上贡献了不到40%,而非国 有企业贡献了超过60%

 

然而,国企仍在关键行业,如能源、原材料、装备制 造中扮演了关键角色。国企在金融、通讯、石油天 然气以及公用事业中占据垄断地位。换言之,国企在30多年后 仍掌控着中国经济的命脉。

 

此外,国企和 民企间不存在公平竞争。国企仍 享有许多政策和法律赋予的特权,民企仍在融资、市场准入、税收以 及其他方面遭受严重的法律或行政意义上的歧视。一些关 键行业仍未对民企开放。

 

国企主 导这些行业并非由于它们的市场竞争力,而是因 为它们拥有法律和政策赋予的排他性地位。

 

更重要的是,尽管“保护公民私有财产”已明确写进了2004年新修订的宪法中,私有产 权在中国仍未受到真正保护。政府对 民企的政策总是变来变去,缺乏可预期性。通过各 种手段对私有产权的收缴不时发生。过去几 年中商界人士的大规模移民,说明企 业家阶层对未来并不非常乐观。

 

过去几 年改革的停滞让许多人担心。民企和 国企的未来在很大程度上取决于新一代领导人的改革精神和政策主张。中共十 八届三中全会确立了“让市场 在资源配置中起决定性作用”的改革目标,并提出了“混合所有制”的政策主张,这是一个积极的信号。虽然预 测未来总是有风险的,我还是有些信心,相信改变会到来。

 

首先,也是最重要的,目前的 经济增长放缓说明,除非彻 底改革增长模式,中国很 难持续保持经济高增长。过去30年的高 增长建立在低劳动成本、出口导向的基础上。随着劳动成本的增长(过去10年年增长15%),出口愈加困难,中国企 业必须变得更有创新性。这一转变能否实现,很大程 度上取决于民营企业家活力的激发,而非国企的扩张,因为国 企没办法有创新性。

 

第二,国企在 关键行业的垄断已造成广泛的不满。消费者 抱怨高价格和低服务质量;企业家 批评国企的不公平竞争;公众指 责国企搞裙带关系和大规模腐败;民众甚 至要求分享国企的垄断利润,不满于它们利益自肥。所有这 些都说明国企不再像以前那么受人们欢迎了,这为国 企的民营化提供了积极的公众基础。

 

2012年国务 院颁布了发展民企的新三十六条,允许民 企进入所有行业。新一届 政府也开始了新一轮的审批制改革,并将以“负面清单”和“事后监管”代替事前的全面审批。虽然考 虑到大量法律和行政壁垒仍存,加之普遍存在的“改革疲劳症”,这一改 革政策的实施将颇为不易,但这一 举动本身却说明,我前面 谈到的两点考虑已引起了最高决策层的注意。

 

第三,大量研 究都证明国企不如民企有效率。一部分国企利润高,仅仅是因为(1)垄断,(2)过去几 年资源价格的上涨,(3)它们使 用了许多免费或准免费的资源。(北京天则经济研究所,2011)但过去 几年国企也因为过度扩张和廉价信贷而变得负债累累。随着经济增长放缓,它们的利润将下降,甚至转为亏损,不良贷款将重现。如果这一现象发生,政府将 被迫民营化它们,正如1990年代中 后期所做的一样。

 

 

第四,中国正 在建立一个全国性的社会保障体系。社保基金已面临赤字。随着人口老龄化,赤字必然会变得很大。唯一的 解决办法是把国家在国企中的股份转化为社保基金,或通过 出售国企筹措资金。事实上,国有股 份的转化已于近几年开始了。

 

以上四 个原因将促使政府迟早回到被中断了的民营化的道路上,并给予 民企发展更大的空间。即使是 出于政治稳定的考虑,政府也必须这么做。

 

现有国 企的民营化现在主要是一个政治决策,在技术上不是件难事。考虑到 多数大国企已在股票市场上市,政府需 要做的只是将其所持的股份转让给民营企业,或分发给居民。预计在未来10-20年内,国企占GDP的份额下降到10%或更低是有可能的。中国或 许将成为一个建立在私有产权基础上的市场经济。

 

当然,考虑到 中国改革的不确定性,其他的 未来场景也是可能的。然而,如果民 企不能成长为真正的市场主体,我相信 中国经济会在将来遇到大麻烦。

 

(本文作者介绍:原北京 大学光华管理学院院长,经济学教授;北京大 学网络经济研究中心主任。)

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